Contexto Nacional

Uso del Suelo y Vegetación
Actualmente en el pa ís existen alrededor de 140 millones de hectáreas de vegetación natural, cifra equivalente a 73% del territorio nacional, aunque en la tercera parte de esta superficie predomina la vegetación secundaria. La superficie restante está ocupada por tierras de producción agropecuaria, zonas urbanas, infraestructura carretera, industrial, hidráulica, etcétera, así como plantaciones forestales y otras cubiertas antropogénicas.

Degradación
Según la Carta de Uso Actual del Suelo y Vegetación serie III, para el 2002 aún se conservaba poco más de 70% de la superficie original de bosques, 56% de las selvas, 77% de los matorrales y sólo 55% de los pastizales, lo que en teoría representaría una pérdida histórica neta de hasta 250 mil km2 de selvas, 129 mil km2 de bosques templados, 155 mil km2 de matorrales y más de 83 mil km2 de pastizales. Aun cuando la mayor parte de estas transformaciones habrían ocurrido a lo largo de la historia previa a los años setentas, en las últimas décadas (1970’s–2002) se han seguido registrando pérdidas importantes (superiores a las 100 mil hectáreas anuales), particularmente en el caso de las selvas y los matorrales (SEMARNAT, 2005:63).

Las superficies dedicadas a la agricultura y a los agostaderos inducidos aumentaron en cerca de 5 millones de hectáreas cada una, en los 26 años transcurridos entre 1976 y 2002. Esto representa un aumento de 20% en el caso de la agricultura y de 35% en el caso de los agostaderos, relativos a sus superficies respectivas de 1976. El ritmo de esta transformación de ecosistemas naturales en zonas de producción parece haber sido más rápido durante los años setenta y ochenta, que durante los años noventa.

A pesar de lo grave que continúa siendo el problema de la pérdida de vegetación natural en el país, de acuerdo con las últimas estimaciones realizadas, el ritmo de la transformación neta del total de los ecosistemas terrestres a otros usos del suelo está disminuyendo, ya que pasó de cerca de 469 000 ha/año entre 1976-1993, a poco más de 337 000 ha/año entre 1993-2002.

El caso de México es preocupante, ya que actualmente sólo el 44% de la superficie del país está cubierto por vegetación primaria o con poca perturbación apreciable (de acuerdo con la Carta de Uso Actual del Suelo y Vegetación Serie III), en tanto que la vegetación secundaria ha venido aumentando a ritmos superiores a las 170 mil hectáreas por año durante el periodo 1993–2002, siendo los bosques templados los que han sufrido una degradación más intensa, superior a las 250 mil hectáreas anuales (SEMARNAT, 2005).

La degradación del suelo está definida como los procesos inducidos por el hombre que disminuyen la capacidad actual y futura del suelo para sostener la vida humana (Oldeman et al. 1990).

En la degradación de suelos se reconocen dos procesos:

• el desplazamiento del material del suelo, que tiene como agente causal a la erosión hídrica y la eólica, y
• el detrimento de la calidad del suelo, tal como la degradación química y la biológica.

La Evaluación de la Degradación de los Suelos muestra que los suelos afectados por algún tipo de degradación representa el 47.7 % de la superficie total del país; de esta superficie, el 5% presenta un deterioro severo o extremo y 95% queda ubicado dentro de los márgenes de ligero a moderado (SEMARNAT, 2005 a partir de SEMARNAT-CP, 2003).

Tipos de degradación: Erosión eólica, Erosión Hídrica, Degradación Física, Degradación química.

La degradación química del suelo está muy asociada a la intensificación de la agricultura en los últimos años. En prácticamente todos los suelos del país que muestran degradación química ésta se debe a la reducción de su fertilidad por pérdida de nutrientes. La península de Yucatán y amplias zonas de las planicies de Sinaloa y Tabasco muestran de manera importante este tipo de degradación. La erosión hídrica es el desprendimiento de las partículas del suelo bajo la acción del agua, dejándolo desprotegido y alterando su capacidad de infiltración, lo que propicia el escurrimiento superficial.

La erosión eólica es la generada por la acción del viento y afecta poco más del 9% del territorio nacional (17.6 millones de hectáreas). Los estados con la mayor proporción superficial afectada son: Tlaxcala (26.1%), Chihuahua (25.9%) y Nuevo León (18.87%). Los estados que no registran este tipo de erosión son: Campeche, Chiapas y Tabasco.

La degradación física se refiere principalmente a la pérdida de la capacidad del sustrato para absorber y almacenar agua. Esto ocurre cuando el suelo se compacta, se endurece (encostramiento) o es recubierto (urbanización). Aunque este tipo de degradación no afecta grandes extensiones del país, si es importante debido a su alto impacto, ya que es un proceso prácticamente irreversible. La superficie afectada deriva en la pérdida de la función productiva de estos terrenos.

Los principales procesos de degradación de los suelos en México son la degradación química, la erosión hídrica y la eólica, responsables en conjunto del 87% de la superficie afectada, con 34.9, 23 y 18.5 millones de hectáreas, respectivamente.

Las principales causas de degradación en México son el cambio de uso del suelo hacia la agricultura y el sobrepastoreo (ambas con 17.5%). La deforestación ocupa el tercer lugar con 7.4%, seguida de la urbanización (1.5%) (Figura 11) .Todos estos procesos tienen que ver con la reducción de la cubierta vegetal, responsable de la conservación del suelo. En el decenio de 1993 a 2003, la superficie agrícola creció 8.5%, agravando los procesos de degradación. La superficie ganadera con sobrepastoreo correspondió al 24% de la superficie nacional.

Respuesta Institucional
La respuesta institucional a la degradación de tierras es muy variada e incluye, entre otros: instrumentos regulatorios y de fomento, tasas de aprovechamiento, derechos, establecimiento de áreas naturales protegidas, inspección y vigilancia y programas de apoyo para el aprovechamiento sustentable, la conservación y la restauración de los recursos naturales. El PROGAN se incorporó como un componente del Programa de Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, con la denominación de Producción Pecuaria Sustentable y Ordenamiento Apícola y Ganadero (nuevo PROGAN). A partir de las lecciones aprendidas en el lapso 2003-2006, se incluyeron cambios que giran en torno a incrementar el impacto en la mejora de agostaderos, prácticas para evitar el deterioro de suelos, mejora de la productividad, incorporación de otras especies pecuarias, entre otras.

Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente (PIASRE). En su origen y hasta el año 2002 estuvo enfocado básicamente a la atención de zonas de sequía recurrente, a partir de 2003 redefinió su ámbito de acción hacia las zonas de siniestralidad recurrente. A partir de 2004, el PIASRE toma en consideración que las actividades productivas en el medio rural, además de verse afectadas por fenómenos climatológicos recurrentes, en ciertas regiones, dichas condiciones se encuentran afectadas por las condiciones fisiográficas en las cuales se desarrollan, presentando limitantes para una agricultura intensiva y por sus mismas características, son potencialmente susceptibles de deteriorarse por la acción del hombre, este tipo de regiones se conocen como regiones de agricultura frágil.

En este contexto, el PIASRE se orientó a atender las causas que generan condiciones de sequía recurrente y de fragilidad para el desarrollo agropecuario. Por supuesto, no se trató de cambiar los regímenes de precipitación o las condiciones orográficas de una región, pero sí de generar soluciones estructurales, que permitieran a los habitantes de estas regiones estar mejor preparados para afrontar su realidad cotidiana a través del establecimiento de obras y prácticas de manejo sustentable.

Además de PIASRE, en el sexenio 2001-2006 los programas agrícolas que contribuyeron a la implementación de acciones de conservación de suelos agrícolas fueron: el Programa de Manejo Integral del Suelo y Agua de la Alianza para el Campo (APC) y el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) en su modalidad de PROCAMPO Ecológico. Destacan también programas como el Programa Nacional de Microcuencas de FIRCO y el Programa de Empleo Temporal (PET) entre otros. Vale la pena mencionar que 2003 marcó un parteaguas en todos estos programas, pues a partir de la creación del llamado Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) se reestructuraron los énfasis de los programas y con ello, los presupuestos de las acciones.

El 31 de diciembre de 2007 se publicó en el DOF el Acuerdo por el que se establecen las Reglas de Operación de los Programas de la SAGARPA las cuales incluyen los siguientes programas, ligados al manejo sustentable de tierras:
• Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria.
• Adquisición de Activos Productivos.
• Soporte.

Dada la expansión de los procesos de degradación, las variaciones climáticas y la ocupación inadecuada de tierras, sería materialmente imposible tratar de atender el total de la superficie clasificada como de sequía recurrente o de tierras frágiles con un solo programa o componente, por tanto los recursos de conservación del suelo y agua deben orientarse en primera instancia a atender prioridades regionales detectadas en diferentes estudios, como la evaluación de degradación de suelos de Semarnat-CP de 2003.

Aplicada la estrategia de focalización y seleccionados los municipios, localidades y/o regiones de atención prioritaria, previo a la apertura de ventanillas, se realiza una campaña de difusión entre la población objetivo, dando a conocer los objetivos, beneficios y requisitos del programa.

Con el propósito de contribuir a compatibilizar y a reforzar mutuamente la conservación de la biodiversidad con las necesidades de producción y desarrollo socioeconómico de las áreas rurales de México, en 1997 la SEMARNAT estableció el Sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (SUMA).

Este Sistema integra bajo un concepto común los sitios que hasta 1996 se conocían de manera dispersa como: criaderos extensivos e intensivos de fauna silvestre, zoológicos, viveros y jardines botánicos, entre otros y se les denomina Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (UMA).
• Registro de la Unidad
• Plan de manejo de la Unidad
• Censos y monitoreos de las especies de interés para la Unidad
• Aprovechamiento controlado • Certificación de la producción
• Vigilancia participativa.

Con la creación de la CONAFOR en 2001 se generaron dos estrategias de atención a la problemática de la conservación de suelos en áreas forestales. La primera enfocada a la Conservación y Restauración, cuyos avances en el periodo 2001-2006 cubren una superficie de 325,269 hectáreas con acciones de conservación y restauración. La segunda estrategia se encaminó a promover la protección y prevención de los suelos, en áreas donde la degradación era aún incipiente.

Participación Social
El Plan de Acción para Combatir la Desertificación en México (CONAZA,1994:128-129), elaborado en 1993 por la Comisión Nacional de Zonas Áridas (CONAZA), sectorizada en ese entonces a la Secretaría de Desarrollo Social, consideró que ante la experiencia derivada de los aciertos y fracasos de los programas y proyectos era necesario que la población apoyara las actividades relacionadas con la lucha contra la desertificación y la sequía. Para ello propuso impulsar la participación de grupos, sectores y organizaciones sociales en acciones que se tradujeran en compromisos y metas concretas para el combate a la desertificación.

En 1997 surge formalmente la RIOD-MEX como parte de la Red Internacional de Organismos de Lucha contra la Desertificación y contraparte no gubernamental de la CNULD, integrándose por organizaciones campesinas, organizaciones sociales de apoyo, grupos académicos y personas interesadas en la conservación y restauración de tierras (SEMARNAT, 2002).

La sociedad organizada participa en el tema del manejo sustentable de tierras desde los diferentes espacios de participación formal que el sector ambiental ha conformado para atender temáticas muy específicas que en sus procesos de planeación, prevención y conservación incluyen acciones tendientes a minimizar el impacto de la degradación de las tierras, estos son:
• Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable (CCNDS)
• Consejos Consultivos Regionales para el Desarrollo Sustentable (CCDS)
• Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas
• Consejos Asesores de Áreas Naturales Protegidas
• Comités de Ordenamiento Territorial • Consejos de Cuenca
• Consejo Nacional Forestal

El artículo 22 de la LDRS establece que la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable integrará sistemas y servicios especializados, entre ellos, el Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificación y Degradación de los Recursos Naturales (SINADES).

Entre los objetivos del SINADES está el de “Coordinar los esfuerzos contra la desertificación y la degradación de los recursos naturales, en el que participen el Gobierno Federal, los otros órdenes de Gobierno y organizaciones de la sociedad civil” y en sus funciones “Integrar la participación de las organizaciones de productores rurales y de la sociedad civil en las estrategias y programas del Sistema”.

Por lo anterior, el SINADES constituye un espacio de participación que puede llegar a constituirse como el eje rector de corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad civil.

Impactos Socioeconómicos
La degradación del ambiente aumenta la vulnerabilidad de las mujeres ante la pobreza y lesiona su vida cotidiana. La pérdida y deterioro de los recursos menoscaba los niveles y la variedad productiva; agota la fertilidad del suelo, disminuye el abasto de agua, alimentos, medicinas naturales y combustible; multiplica en tiempo y esfuerzo las jornadas de trabajo doméstico y productivo; y obstaculiza la búsqueda de ingresos o de alternativas de desarrollo personal, familiar y comunitario.

En nuestro país el 60% de las personas en extrema pobreza son mujeres (ENIGH, 2002), mismas que por su rol de género dedican más tiempo y energía en la búsqueda de alimentos, agua y leña. Tienen que recorrer más distancia para abastecerse de agua y leña, además de que el monto de su recolección, es cada vez menor.

En México, existe presencia de población indígena en todas las entidades federativas. El 90% de esta población se encuentra concentrada en las regiones biogeográficas más ricas del país.

Estos territorios de rica diversidad biológica, han influido en el desarrollo de sus culturas e historia, sin embargo, estos pobladores carecen de una participación justa y equitativa de los beneficios generados por el aprovechamiento de los mismos, viviendo desplazados, marginados y explotados en sus propios lugares de origen. Los indígenas actualmente, ocupan los lugares más extremos de pobreza y marginación en México. A esto debemos agregar la alta tasa de deterioro ambiental en México, que viene reduciendo peligrosamente los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales que esto conlleva para la población en general.

Investigación y Trasferencia Tecnológica
En lo que concierne a los avances en creación de tecnología adecuada para el manejo sustentable de las tierras, la producción, la prevención y mitigación de la sequía y el aprovechamiento de los recursos naturales, descansan fundamentalmente en las instituciones públicas de investigación y educación superior, más que en el sector privado.

De acuerdo con el Tercer Informe Nacional en materia de Implementación de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y la Fundación Javier Barros Sierra preparó un catálogo de actividades científicas y tecnológicas relacionados con el manejo de recursos naturales, en donde se muestran la diversidad de instituciones académicas y de investigación que realizan actividades relacionadas con el estudio y combate de la degradación de la tierras.

En México operan importantes instituciones académicas y de investigación que atienden de manera sistemática temas entorno a la sustentabilidad y el manejo de recursos naturales, entre las que destacan : diversas facultades y escuelas de la Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto Politécnico Nacional, el Colegio de México, el CINVESTAV, el Colegio de la Frontera Sur, El Colegio de la Frontera Norte, Instituto para el Fomento Rural y Medio Ambiente, A.C., Instituto del Medio Ambiente y el Desarrollo Sustentable del Estado de Sonora, universidades estatales como la de Guerrero, Yucatán, Baja California, Chihuahua, Sinaloa, Sonora, etc., e Institutos tecnológicos en varios estados del país.

Entre las instituciones consideradas especificas para la formación de profesionistas y el desarrollo de investigaciones dirigidas hacia el sector primario, y que además reciben recursos públicos para este fin se encuentran el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (INIFAP), Universidad Autónoma Chapingo, el Colegio de Postgraduados, la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro y el Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero. Entre ellos el INIFAP, es la instancia gubernamental encargada de realizar investigaciones principalmente aquellas de carácter aplicado o básica siempre que se encuentre ligada a las cadenas productivas del sector, al respecto cabe mencionar que los proyectos de investigación, validación y transferencia apoyados por el INIFAP, entre 2004 al 2006, el 59% correspondieron a proyectos agrícolas, el 24% a pecuarios, el 13% forestales y el 4% tuvieron un carácter multisectorial.

Es destacable el Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Tecnológica para el Desarrollo Rural Sustentable (SNITT), emanado de la LDRS que agrupa a instituciones académicas y gubernamentales vinculadas a la educación superior y la investigación en torno a la producción primaria y la conservación de recursos naturales, otorgue una baja prioridad a la sustentabilidad de la agroproducción y a la conservación de agroecosistemas y ecosistemas.

Respecto a la investigación sobre el estudio y la mitigación de sequía, destaca la creación en 2002 del Centro Internacional de Demostración y Capacitación en Aprovechamiento de Agua de Lluvia (CIDECALLI) en el CP.

Otros trabajos de importancia han sido los realizados por la Universidad Autónoma Chapingo en la determinación de Escenarios Climatológicos de la República Mexicana ante el Cambio Climático (CONAZA, 2004) y el Monitoreo Permanente de la Sequía que lleva a cabo el CEISS del Instituto de Ecología, A.C., en el estado de Chihuahua, con miras a extenderse en los estados del norte del país.

Marco Jurídico y Normativo
Como punto de partida, se puede sintetizar el mandato de la Convención de las Naciones Unidas, que tiene carácter vinculante a partir de la ratificación de dicho tratado internacional por el Senado de la República, en 1995. El marco que establece la Convención se basa principalmente en cuatro aspectos:

a) La coordinación de esfuerzos y la formación de un órgano coordinador de dichos esfuerzos;
b) Actuar principalmente de manera preventiva, antes que correctiva, sobre las tierras que aún tengan capacidad productiva; actuar a través de aplicar una perspectiva ambiental a las acciones sustanciales del desarrollo, antes que establecer programas especiales ambientales, generalmente marginales, es decir, armonizar las políticas;
c) Incluir la participación de la sociedad en la planeación y gestión de la lucha contra la degradación de las tierras y;
d) Actualizar la legislación para que estos lineamientos tengan efecto, peso político y persistencia.

Uno de los problemas de la legislación mexicana es la inexistencia de leyes marco, que permitan alojar varios ordenamientos más particulares de manera vinculante, ya que la llamada pirámide legislativa contempla, en primer lugar, la Constitución y los tratados internacionales y como segundo y único escalón jerárquico, a todas las leyes específicas.

La disparidad entre leyes muy específicas y otras de gran generalidad, no permite el establecimiento de disposiciones transversales y obliga a generar leyes con articulado numeroso, que requiere a su vez negociaciones más complejas en el proceso legislativo, que frecuentemente conducen a contradicciones entre las leyes.

Cada ordenamiento normativo presenta particularidades, las cuales se comentan a continuación:

Artículo 27 Constitucional

(Párrafo 2) : La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales (….) Con objeto de (….), cuidar de su conservación. En consecuencia, se dictaran las medidas necesarias para (…) a efecto de (…) preservar y restaurar el equilibrio ecológico (…); para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura (…) y para evitar la destrucción de los elementos naturales (…) en perjuicio de la sociedad.

Artículo 4 Constitucional

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
El concepto constitucional mismo de subordinación de los derechos de propiedad al interés público, establece, en el espíritu y letra del Artículo 27 constitucional, el cimiento básico de un edificio jurídico – normativo que señala con claridad la prelación de la conservación y mejoramiento de los recursos naturales y el ambiente, así como el derecho a los mismos sobre los derechos de los particulares.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Esta ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal, y define las facultades que corresponden a las diversas carteras del Ejecutivo Federal. Encomienda, entre otras cosas, a la SEMARNAT la conducción de la política nacional en materia de conservación de recursos naturales. Asimismo, establece el mandato a la SAGARPA de participar junto con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en la conservación de los suelos agrícolas, pastizales y bosques, y aplicar las técnicas y procedimientos conducentes.

Ley Agraria

La ley agraria es la base regulatoria de la propiedad social de la tierra, que abarca más de la mitad del territorio y es prevaleciente en las principales áreas vulnerables y degradadas. Artículo 59 Será nula de pleno derecho la asignación de parcelas en bosques, selvas tropicales.

Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente

Dentro de esta ley de contenidos y carácter general, se pueden encontrar referencias sobre el tema de la degradación de las tierras en el capítulo segundo del título tercero, sobre el aprovechamiento sustentable del suelo y sus recursos así como los recursos forestales, donde se observa un enunciado general y la figura de decreto de zonas de restauración; sin embargo, de estas disposiciones genéricas no derivan mandatos específicos que superen los lineamientos constitucionales sobre el uso sustentable de los recursos naturales, la integridad de los ecosistemas y los servicios ambientales.

Ley de Desarrollo Rural Sustentable

Es conveniente notar que de la LDRS se desprende considerar como objeto de la lucha contra la desertificación, la degradación de las tierras en todas las condiciones climáticas del país y como “tierras”, al complejo de sustrato geológico – suelo propiamente dicho, incluyendo los elementos bióticos y abióticos – cobertura vegetal – infraestructura in situ y ex situ.

Contenidos de la LDRS relacionados con la conservación de las tierras

• Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificación
• Sistema Nacional de Información
• Sistema Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología
• Sistema Nacional de Capacitación
• Carta nacional de las tierras frágiles
• Inclusión de mejoramiento de tierras como concepto de infraestructura productiva
• Inclusión del mejoramiento de tierras en las prioridades de programas
• Contratos de aprovechamiento de tierras
• Fondo de Riesgo Compartido para la reconversión técnica sustentable
• Principio de precaución
• Integración de un registro, que permite la construcción de catálogos regionalizados de tecnologías y servicios técnicos

Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable

Establece un esquema de planeación, con consejos estatales y distritos de desarrollo forestal y considera al suelo como un recurso asociado a los recursos forestales; considera, aunque marginalmente, la coordinación con los Distritos de Desarrollo Rural. La LGDFS incluye varios componentes importantes relacionados con el manejo sustentable y la conservación de las tierras.

Ley de Aguas Nacionales

Esta ley se relaciona directamente con el combate a la degradación de las tierras, en la medida que la cuenca hidrológica tiene un comportamiento dependiente del estado del recurso, con consecuencias directas en la recarga de los acuíferos, reducción de azolves en las obras de infraestructura y, en la medida que los fenómenos meteorológicos extremos se han agudizado y hecho más frecuentes, se ha destacado la importancia de mejorar las características de las tierras en función de reducir los riesgos de inundaciones.

Ley General de Vida Silvestre

Esta ley ha mostrado un impacto significativo, particularmente por la constitución de las unidades de manejo de flora y fauna (UMA), que proporcionan esquemas de aprovechamiento extractivo y no extractivo con potencial para aportar beneficios a los dueños de los recursos y auspiciar así el hábitat de fauna y flora con interés de biodiversidad.